Zéro Artificialisation Nette (ZAN) : ce que les propriétaires fonciers et les collectivités doivent savoir

droit de l'urbanisme

Alexandre CHEVALLIER

28 mars 2026

12 minutes

L’objectif Zéro Artificialisation Nette (ZAN), inscrit dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021, transforme en profondeur le droit de l’urbanisme français. Avec un calendrier qui s’accélère — objectif intermédiaire de réduction de 50 % de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) d’ici 2031, puis zéro artificialisation nette en 2050 — les conséquences pratiques pour les propriétaires fonciers, les promoteurs et les collectivités territoriales sont considérables. Le cabinet Equitéo Avocat décrypte le dispositif, ses évolutions législatives récentes et la jurisprudence structurante du Conseil d’État.

La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a fixé l’objectif d’atteindre le Zéro Artificialisation Nette (ZAN) des sols en 2050, avec une étape intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels d’ici 2031. Cet article analyse le cadre juridique du ZAN, les évolutions législatives de 2023 à 2026, la jurisprudence récente du Conseil d’État, et les conséquences concrètes pour les propriétaires fonciers et les collectivités territoriales.

1. Le cadre juridique du ZAN : rappel des fondamentaux

1.1 L’origine : la loi Climat et résilience du 22 août 2021

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a inscrit dans le Code de l’urbanisme un objectif ambitieux : atteindre l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050.

Cette loi a créé un nouvel article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme, déclinant sept sous-objectifs devant s’équilibrer pour atteindre les objectifs mentionnés au 6° bis de l’article L. 101-2 du même code. Comme l’a souligné le Professeur H. Périnet-Marquet, cette complexification du droit laisse « transparaître différentes générations d’objectifs » (H. Périnet-Marquet, L’article L. 101-2 donne-t-il une âme au droit de l’urbanisme ? : Constr.-Urb. 2023, repère 2).

Concrètement, la loi fixe deux paliers :

• 2021-2031 : réduire de 50 % le rythme de consommation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (ENAF) par rapport à la décennie 2011-2021 ;
• 2050 : atteindre le zéro artificialisation nette, c’est-à-dire compenser toute nouvelle artificialisation par des opérations de renaturation équivalente.

Sur la réglementation et la mise en œuvre du ZAN, on se reportera utilement à l’ouvrage de F. David et C. Manzoni, Pratique du ZAN (Le Moniteur, coll. « Pratique du droit », 2024), ainsi qu’à l’étude de M. Degoffe (L’objectif zéro artificialisation nette : RFDA 2024, p. 149 s.).

1.2 Les décrets d’application et le cadre réglementaire

Trois décrets du 27 novembre 2023 sont venus compléter le cadre réglementaire de l’objectif ZAN. Le Conseil d’État avait préalablement annulé une disposition du décret du 29 avril 2022, jugeant insuffisamment précise la définition de l’échelle d’appréciation de l’artificialisation dans les documents de planification.

Ces décrets précisent notamment la nomenclature des sols artificialisés, les modalités de comptabilisation de la consommation d’ENAF et les conditions dans lesquelles les documents d’urbanisme doivent intégrer les objectifs de sobriété foncière.

1.3 La loi du 20 juillet 2023 : ajustements et « garantie rurale »

La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à « faciliter la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux » a apporté des ajustements significatifs. Elle dispose qu’une commune, couverte par un document d’urbanisme ou qui en a prescrit l’élaboration avant le 22 août 2026, ne peut se voir opposer un refus de consommation d’espace par les seuls effets des objectifs de sobriété foncière.

Cette loi a ainsi instauré une surface minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, dite « garantie rurale », correspondant à un hectare par commune — disposition emblématique permettant aux petites communes rurales de ne pas être totalement privées de possibilités de construction.

Elle a également créé un sursis à statuer spécifique permettant aux communes et EPCI compétents de reporter, jusqu’à l’approbation de leurs documents d’urbanisme révisés, l’examen des dossiers d’autorisation de construire concernant des projets fortement artificialisants.

2. Les évolutions législatives de 2025-2026 : vers un assouplissement ?

2.1 La proposition de loi TRACE

La proposition de loi TRACE (Trajectoire de Réduction de l’Artificialisation Concertée avec les Élus locaux), adoptée en première lecture au Sénat le 18 mars 2025, constitue une remise en question significative du dispositif initial. Sa mesure phare est la suppression de l’objectif intermédiaire de réduction de 50 % en 2031, remplacé par des « trajectoires tendancielles » avec une nouvelle période de référence 2024-2034.

Par ailleurs, un rapport d’information des députées Sandrine Le Feur et Constance de Pélichy, rendu le 9 avril 2025, a formulé 30 propositions pour faciliter l’atteinte des objectifs ZAN, proposant notamment d’élargir le droit de préemption urbain aux ENAF et de généraliser le sursis à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’ENAF.

2.2 La loi de simplification du droit de l’urbanisme du 26 novembre 2025

La loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement a introduit plusieurs mesures impactant indirectement le ZAN :

• Le délai de recours gracieux contre les autorisations d’urbanisme est réduit à un mois (au lieu de deux) et n’est plus suspensif ;
• Une présomption d’urgence est ajoutée en cas de référé-suspension à l’encontre d’un refus d’autorisation d’urbanisme ;
• L’article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique, adopté le 17 juin 2025, autorise les communes à dépasser de 30 % leurs enveloppes ZAN sans justification.

3. La jurisprudence structurante du Conseil d’État en 2025

3.1 CE, 24 juillet 2025, Commune de Cambrai (req. n° 492005) : la réalité du terrain l’emporte

Cet arrêt constitue la décision de principe en matière de ZAN. Le Conseil d’État y a posé un principe fondamental : la consommation d’ENAF se mesure à l’occupation réelle du sol, et non au zonage du plan local d’urbanisme.

Concrètement, une parcelle classée en zone urbaine au PLU peut néanmoins être qualifiée d’ENAF si son usage réel correspond à un espace naturel, agricole ou forestier. Inversement, un espace classé en zone naturelle mais effectivement urbanisé ne sera pas comptabilisé comme ENAF consommé.

La consommation intervient au moment du démarrage effectif des travaux, et non lors de la modification du zonage réglementaire.

3.2 CE, 24 juillet 2025, req. n° 493126 : la circulaire ZAN et la marge de 20 %

Dans cette seconde décision du même jour, le Conseil d’État s’est prononcé sur la circulaire du 31 janvier 2024 relative à la mise en œuvre de la réforme du ZAN, qui admet un dépassement des objectifs fixés par le document supérieur pouvant aller jusqu’à 20 %.

Le Conseil d’État a rappelé qu’un tel dépassement « ne doit pas nécessairement être regardé comme méconnaissant le rapport de compatibilité » et qu’il devra faire l’objet d’une analyse au cas par cas.

4. Conséquences pratiques pour les propriétaires fonciers

4.1 Perte de constructibilité : pas d’indemnisation

La conséquence la plus directe du ZAN pour les propriétaires est le risque de déclassement de terrains constructibles. Une commune peut décider de reclasser des terrains en zone naturelle ou agricole lors de la révision de son PLU pour respecter ses objectifs de sobriété foncière.

Or, la perte de constructibilité ne donne en principe lieu à aucune indemnisation. Le principe de l’article L. 105-1 du Code de l’urbanisme dispose en effet que les servitudes instituées par application de ce code, concernant l’utilisation du sol et l’interdiction de construire dans certaines zones, n’ouvrent droit à aucune indemnité.

4.2 L’impact sur la valeur des terrains

Le ZAN modifie profondément la valeur des terrains selon leur localisation :

• Terrains constructibles en zone urbaine dense : leur valeur pourrait augmenter en raison de la raréfaction des possibilités de construction en extension urbaine ;
• Terrains situés en extension urbaine : ils risquent un déclassement et une perte de valeur significative ;
• Friches et zones déjà artificialisées : elles représentent désormais une opportunité de valorisation accrue, le recyclage foncier devenant la norme.

4.3 Le sursis à statuer ZAN : un outil méconnu

La loi du 20 juillet 2023 a créé un sursis à statuer spécifique permettant aux communes de reporter l’examen de demandes d’autorisation d’urbanisme concernant des projets fortement artificialisants, dans l’attente de l’approbation de leurs documents d’urbanisme révisés.

Cependant, cet outil reste peu mis en œuvre car il ouvre au propriétaire un droit de délaissement — c’est-à-dire la possibilité d’exiger de la commune qu’elle acquière son terrain — ce qui « freine les collectivités qui n’ont pas toutes les moyens financiers pour acquérir le bien ».

5. Conséquences pour les collectivités territoriales

5.1 L’obligation de réviser les documents d’urbanisme

Les collectivités sont tenues d’intégrer les objectifs ZAN dans leurs documents d’urbanisme. Les SCoT devaient être révisés avant décembre 2024, et les PLU doivent suivre dans un délai compatible avec les objectifs intermédiaires.

Cette obligation de mise en compatibilité génère des coûts et des délais importants, avec un risque d’instabilité juridique pour les collectivités ayant déjà fait évoluer leurs documents dans le cadre initial, qui pourraient devoir réengager des procédures si les dispositions législatives évoluent (loi TRACE notamment).

5.2 Le contrôle juridictionnel : un équilibre à trouver

Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les documents d’urbanisme locaux et les objectifs ZAN. Le Conseil d’État rappelle de longue date que les articles L. 101-1 et L. 101-2 du Code de l’urbanisme, s’ils énoncent des objectifs s’imposant aux documents d’urbanisme, sont soumis à un contrôle restreint du juge.

5.3 Le contentieux en hausse

Les recours se multiplient. Un permis de construire accordé en contradiction avec la trajectoire ZAN peut être annulé par le préfet ou faire l’objet d’un contentieux initié notamment par une association de protection de l’environnement. Par ailleurs, les motifs les plus fréquemment invoqués par les propriétaires contestant les révisions de PLU sont :

• L’atteinte disproportionnée au droit de propriété (article 1er du Protocole additionnel n° 1 de la CEDH) ;
• L’insuffisance de concertation lors de la révision du PLU ;
• L’erreur manifeste d’appréciation dans le choix des parcelles déclassées.

6. Stratégies et recommandations

6.1 Pour les propriétaires fonciers

• Surveiller les révisions des documents d’urbanisme (PLU, SCoT) de sa commune et participer activement aux consultations publiques ;
• Solliciter un certificat d’urbanisme pour cristalliser les règles applicables pendant 18 mois ;
• Anticiper en envisageant la réalisation de projets avant d’éventuels déclassements ;
• Privilégier les projets de rénovation et de transformation d’espaces déjà bâtis plutôt que la construction sur terrain vierge ;
• Contester si nécessaire les révisions de PLU portant une atteinte manifestement disproportionnée au droit de propriété.

6.2 Pour les collectivités

• Anticiper la mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec les objectifs ZAN, en veillant à la qualité de la concertation préalable ;
• Privilégier la densification et le recyclage des friches urbaines pour répondre aux besoins en logement sans consommer d’ENAF ;
• Utiliser avec précaution le sursis à statuer ZAN, en anticipant les conséquences financières du droit de délaissement ;
• Suivre attentivement les évolutions législatives en cours (loi TRACE, loi de simplification) pour adapter leur stratégie.

L’objectif Zéro Artificialisation Nette constitue une transformation profonde du droit de l’urbanisme français. Si la trajectoire vers 2050 semble irréversible, les modalités de sa mise en œuvre font l’objet de débats et d’ajustements constants, comme en témoignent la proposition de loi TRACE et les décisions structurantes du Conseil d’État rendues en juillet 2025.

Pour les propriétaires fonciers, l’enjeu est d’anticiper les conséquences du ZAN sur la valeur et la constructibilité de leurs terrains. Pour les collectivités, il s’agit de concilier sobriété foncière et développement local, dans un cadre juridique encore mouvant.

Le cabinet Equitéo Avocat accompagne les propriétaires, promoteurs et collectivités dans toutes les problématiques liées au ZAN : contestation de révisions de PLU, recours contre des refus de permis de construire, analyse de la constructibilité résiduelle des terrains et stratégies d’anticipation. N’hésitez pas à nous consulter pour sécuriser vos projets immobiliers et fonciers.